Reflexões sobre Perdas e Danos causados por Mudanças Climáticas desde a década de 1990 à COP26 Uma análise das descobertas e lacunas que precisam ser preenchidas

Reflexões sobre Perdas e Danos causados por Mudanças Climáticas desde a década de 1990 à COP26 Uma análise das descobertas e lacunas que precisam ser preenchidas 13 Luma Dórea , Advogado Publicado por Luma Dórea J sBrasilu  O discurso de perdas e danos começou no início de 1990, e nos últimos anos ganhou força substancial após a institucionalização da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima (UNFCCC), Mecanismo de Varsóvia sobre Perdas e Danos (WIM) e criação do Comitê Executivo (WIM ExCom), sendo também substanciado no Acordo de Paris através do Artigo 8  A temática de perdas e danos, precisamente, foi inserida em 1991, através de proposta da Aliança dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS) por um mecanismo de compensação e seguro para perdas decorrentes do aumento do nível do mar induzido pelo clima (INC 1991).  Posteriormente, a discussão acerca de Perdas e Danos também haveria sido abordada durante a celebração da United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), em debate com o propósito de conter o aquecimento global e as mudanças climáticas que dele podem advir.  A UNFCC representa um dos acordos com maior visibilidade no cenário internacional. Em 9 de maio de 1992, a INC adotou, por consenso, a Convenção-Quadro da ONU sobre Mudança do Clima, que foi aberta à assinatura, em 4 de junho de 1992, durante a Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92), no Rio de Janeiro. A Convenção entrou em vigor no dia 21 de março de 1994, noventa dias após a data de depósito do qüinquagésimo instrumento de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão. Hoje, 186 países (incluindo os da Comunidade Européia) já são partes na Convenção, o que representa uma participação quase universal.  O objetivo primordial do tratado (UNFCC) é o de estabilizar as concentrações atmosféricas dos gases de efeito estufa em níveis que evitem uma interferência humana “perigosa” para o clima mundial.  O tema Perdas e danos causados pelas mudanças climáticas também foi reconhecido como uma pesquisa única no domínio político por meio do Mecanismo Internacional de Varsóvia (WIM) 2013. A COP estabeleceu o Mecanismo Internacional de Perda e Danos de Varsóvia associado aos Impactos das Mudanças Climáticas (Mecanismo de Perda e Danos), para lidar com perdas e danos associados aos impactos das mudanças climáticas, incluindo eventos extremos e eventos de início lento, em países em desenvolvimento que são particularmente vulneráveis aos efeitos adversos das mudanças climáticas em COP19 (Novembro de 2013) em Varsóvia, Polônia.  Já no Artigo 8 do Acordo de Paris, em 2015, fora inserida amplamente a missão de Perdas e Danos, conforme descrito: “reconhecer a importância de evitar, minimizar e abordar perdas e danos associado” aos efeitos adversos das mudanças climáticas, incluindo eventos climáticos extremos e eventos de início lento ...”.  No mesmo Artigo 8 do Acordo de Paris nos é fornecido uma lista não exaustiva de oito "áreas de cooperação e facilitação para melhorar a compreensão, ação e apoio" por meio das quais as partes podem procurar evitar, minimizar e abordar perdas e danos. Embora algumas dessas áreas de cooperação e facilitação possam ser facilmente categorizadas como perdas e danos, tais como: (g) relativas a perdas não econômicas; (a) relativos aos sistemas de alerta precoce, (b) relativos à preparação para emergências, (e) relativos à avaliação e gestão de riscos abrangentes e (h) relativos à resiliência das comunidades, meios de subsistência e ecossistemas, poderia muito bem ter sido rotulado como "adaptação".  Em 2019, foi emitido o relatório especial Relatório especial do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) sobre os impactos do aquecimento global de 1,5ºC acima dos níveis pré-industriais e respectivas trajetórias de emissão de gases de efeito estufa, no contexto do fortalecimento da resposta global à ameaça da mudança do clima, do desenvolvimento sustentável e dos esforços para erradicar a pobreza (SR1.5) (IPCC SR1.5-IPCC 2018). O IPCC sugere que atingir a meta de 1,5 º C conforme estipulado pelo Acordo de Paris (UNFCCC 2015) irá reduzir significativamente os riscos projetados e aumentos adicionais nos impactos relacionados às mudanças climáticas observados em comparação com o aquecimento atual de 1,1 º C acima da temperatura global pré-industrial.  Perdas e Danos também fizeram parte do debate, um capítulo de três páginas foi dedicado ao tema no documento IPCC SR1.5 sobre “Riscos residuais, limites de adaptação e perda e dano”, que marcou a primeira vez que o IPCC analisava a literatura científica sobre Perdas e Danos.  Ainda que o capitulo originalmente não tenha sido considerado no esboço, a inclusão no relatório foi defendida para metade do processo por alguns países membros do IPCC, impulsionada por avanços nas ciências físicas e sociais, bem como por evidências científicas crescentes sobre o aumento dos impactos relacionados ao clima. Assim, o SR1.5 sintetizou aspectos de Perdas e Danos que até agora foram controversos, bem como alguns que agora são relativamente amplamente aceitos.  Neste sentido, observa-se que a temática de Perdas e Danos vem sendo abordada desde os anos 1990s, contudo levaram mais de duas décadas, e colheita de evidências cada vez mais robustas sobre os impactos e riscos das mudanças climáticas, conforme sintetizado pelo IPCC (por exemplo, através do 5º Relatório de Avaliação, IPCC 2014) para que Perdas e Danos fosse reconhecido institucionalmente pela UNFCCC.  A discussão acerca de Perdas e Danos caminhou lentamente, muito devido à sua complexidade e controvérsia entre pesquisadores. Enquanto uma corrente de estudo considerou Perdas e Danos como responsabilidade e compensação, de outro lado existe uma linha de pesquisa que afirmou ser Perdas e Danos um seguro contra riscos climáticos que deve ser ampliado.  Ao longo dos anos, as propostas de compensação e seguro receberam ampla atenção, e implementação por meio da Parceria Global de Insu-Resilience G20 e V20 e atenção explícita ao seguro por meio da Câmara de Compensação de Fiji para Transferência de Risco estabelecida em 2017.  Segundo o presidente da COP23 e primeiro-ministro fijiano, Frank Bainimarama, a Parceria Global representaria uma resposta prática às necessidades daqueles que sofrem perdas devido às mudanças climáticas, e ao mesmo tempo, seria um meio de se preparar um modelo resiliente de desenvolvimento para aqueles que terão de se adaptar ao grande desafio das mudanças climáticas.  Thomas Silberhorn, Secretário de Estado Parlamentar do Ministro Federal para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, anunciou, a Parceria Global como uma reunião entre grupos importantes como o grupo V20 formado pelos países mais vulneráveis às mudanças climáticas e o grupo G20 das economias mais fortes do mundo em uma mesa para que possam unir forças e aumentar a resiliência das pessoas pobres e vulneráveis a os impactos das mudanças climáticas. Em vez de apenas reagir a catástrofes, o objetivo seria passar a planejar, preparar e proteger sob a perspectiva de Perdas e Danos. Discussões de alto nível em Perdas e Danos prosseguiram na última 25ª Conferência das Partes da UNFCCC em Madrid em 2019 (COP25). A COP25, entre outros, sugeriu que o WIM ExCom deveria trabalhar mais estreitamente com o Comitê Permanente de Finanças da UNFCCC, bem como com o Fundo Verde do Clima (GCF), o maior fundo multilateral, para considerar opções para incluir Perdas e Danos no planejamento estratégico do GCF.  O WIN Excom, se dividiu então em cinco grupos de especialistas temáticos visando desempenhar um papel importante na realização das atividades do plano de trabalho do Comitê Executivo em perdas e danos buscar pesquisas significativas e afim de consubstanciar evidências em: (1)eventos de início lento; (2)perdas não econômicas; (3)Técnicos em Gestão Abrangente de Riscos; (4)Força-Tarefa sobre Deslocamento; (5)ação e suporte.  A COP 22 recomendou que um documento técnico fosse elaborado pela WIN Excom, elaborando as fontes de apoio financeiro, conforme previsto por meio do Mecanismo Financeiro, para tratar de perdas e danos conforme descritos nas decisões pertinentes, bem como as modalidades para acessar esse suporte.  Além disso, recomendou que o artigo técnico também incluísse uma elaboração do financiamento disponível para lidar com perdas e danos, conforme descrito em decisões, fora do Mecanismo Financeiro, bem como as modalidades de acesso a ele. O documento serviria como uma entrada para a revisão de 2019 do Warsaw International Mecanismo de Perdas e Danos associados aos Impactos das Mudanças Climáticas, que iria considerar, inter alia, o progresso na implementação do plano de trabalho do Executivo Comitê do Mecanismo Internacional de Varsóvia, bem como sua visão de longo prazo que orientaria maneiras pelas quais o Mecanismo Internacional de Varsóvia pudesse ser aprimorado e fortalecido.  O documento técnico foi criado, como demandado sob o registro FCCC/TP/2019/1, e analisa as fontes existentes de apoio financeiro, incluindo o Mecanismo Financeiro e um conjunto mais amplo de fundos e instituições que canalizam o apoio financeiro relevante para lidar com perdas e danos associados aos impactos das mudanças climáticas. O artigo explora resumidamente como “lidar com perdas e danos”, a fim de fornecer uma base para o exame de fontes de apoio financeiro relevante. Ele também discute as limitações e desafios atuais na elaboração de finanças para lidar com perdas e danos. A análise conclui com reflexões sobre as percepções obtidas com a elaboração de tal apoio financeiro e áreas para análises futuras que podem contribuir para uma discussão mais aprofundada sobre finanças para lidar com perdas e danos.  Assim, compulsando historicamente as decisões em tratados internacionais e todo arcabouço de pesquisa cientifica produzida desde os anos 1990´s até os dias atuais, podemos concluir que Perdas e Danos já ocupam espaço como o “terceiro pilar” do regime climático internacional, ao lado da mitigação e adaptação - pois tem potencialmente o poder de catalisar sinergias importantes com outras agendas internacionais, como o desenvolvimento sustentável.  A decisão final da COP25 enfatiza a necessidade de instituições internacionais apoiarem medidas adicionais para evitar e minimizar (ou seja, evitar), bem como abordar (ou seja, lidar com impactos e riscos inevitáveis ​​e inevitáveis) relacionados às mudanças climáticas. O texto de consenso sugere que o aumento do financiamento para Perdas e Danos é medida de urgência necessária.  As negociações climáticas até então estavam agora voltadas para a COP26, a primeira COP realizada com o Acordo de Paris em vigor, onde as partes deveriam apresentar suas ambições climáticas por meio de atualizadas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs).  A preocupação que permeam as evidências emergentes é sobre tomada de providencias acerca dos riscos críticos 'além da adaptação', sobre limites rígidos e flexíveis em sistemas, setores e regiões de hotspots, os quais tem potencial para gerar impulso em linha com as estipulações do Acordo firmado em Paris e o objetivo geral da UNFCCC de evitar "interferência perigosa com o sistema climático ”(UNFCCC 1992).  Esse debate e apresentacao de relatórios consubstanciados e atualizados, seria se suma importância particularmente no contexto do balanço global da UNFCCC e dos planos de adaptação nacionais que os países concordaram em preparar e apresentar. Juntos, esses documentos poderiam fornecer informações atualizadas sobre como e onde determinados limites de adaptação estão sendo abordados e as perdas e danos ocorrem.  Com base nessas informações, a adaptação e a política de Perdas e Danoa provisionariam o apoio em ações para remover os limites suaves e estimular a transformação, ou seja, o gerenciamento de risco ou adaptação não padrão, de modo que os limites não sejam violados. Também, o que se projetava era uma expecativa e delinhamento acerca do suporte financeiro, técnico e jurídico os quais seriam apropriados para casos em que os limites rígidos fossem transgredidos.  A 26ª conferência do clima da Organização das Nações Unidas (ONU), a COP26, foi encerrada em 13 de novembro de 2021, com um texto aprovado por seus quase 200 países-membros, após algumas suavizações nos termos do acordo e um pedido de mudança de última hora feito pela Índia. Pela primeira vez, o documento prevê a redução gradativa dos subsídios aos combustíveis fósseis e do uso do carvão. Mesmo após o encerramento do evento, o conteúdo está longe de ser uma unanimidade.  Resumidamente, durante a celebração da COP26, além dos trechos incluídos sobre os combustíveis fósseis, a COP26 finalizou o livro de regras do Acordo de Paris e os pontos que estavam em aberto, como o artigo 6º, que se refere ao mercado de carbono. Países se comprometeram com U$S 100 bilhões por ano até 2025 para financiar medidas para evitar o aumento da temperatura, mas, segundo ativistas e especialistas, o valor não está de fato na mesa, e países em desenvolvimento demonstraram descontentamento com os trechos a respeito do financiamento por parte dos países ricos das" perdas e danos "já sentidos devido às mudanças do clima. Isso, no entanto, não impediu a aprovação do documento.  Apesar da assinatura de todos os países-membros, alguns discursos criticaram as questões de" perdas e danos ". Países já afetados pelas mudanças climáticas, como Ilhas Marshall, Tuvalu e África do Sul, defenderam o financiamento de países ricos pelos problemas causados pelas emissões de carbono. Os maiores responsáveis pelo aquecimento do planeta são Estados Unidos, China, União Europeia, Rússia, Índia e Brasil.  Sobre a perspectiva de financiamento para Perdas e Danos o documento enfatiza que: (1)é importante"mobilizar o financiamento climático de todas as fontes"para atingir os objetivos do Acordo de Paris, sendo o principal deles o de barrar o aumento da temperatura 1,5ºC; (2) além disso, diz que"nota com profundo pesar"que os países desenvolvidos não tenham cumprido com o objetivo conjunto de US$ 100 bilhões por ano até 2020 para ações de mitigação do aquecimento; (3) convoca os países desenvolvidos a cumprir a meta — que eles se comprometeram novamente — de financiar US$ 100 bilhões anualmente até 2025, além de enfatizar"a transparência na implementação de suas promessas".  Para alguns ativistas e especialistas, o fato de os países não chegarem já com o" dinheiro na mesa "impossibilitou o avanço em um financiamento mais ambicioso contra as mudanças do clima. Por outro lado, há ainda o argumento de que o planeta viveu recentemente uma pandemia e, mesmo assim, países como Estados Unidos e China estão comprometidos em manter o acordo.  Em conclusão, o texto final da 26ª Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas sobre o Clima (COP26), após duas semanas de negociações em Glasgow, na Escócia, teve avanços em relação ao tema do uso dos combustíveis fósseis, mas não atende às reivindicações dos países pobres por justiça climática e não garante o objetivo de limitar o aquecimento global a 1,5ºC, nem finaliza o debate, discussão e previsão de funcionamento e custeio das Perdas e Danos.  Resta claro, que embora tenha estado historicamente na vanguarda, as recomendações de políticas sobre perdas e danos permanecem amplamente inexploradas, ineficazes e com aplicação insuficiente, e até o momento as nações internacionais, em especial os países em vulnerabilidade econômica, tem arcados com os efeitos da falha generalizada ou incapacidade de manter um desenvolvimento sustentável, que inclui esforços voltados para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas, fator causal subjacente na manifestação de Perdas e Danos bem como pela determinação de fatores para aplicação de uma reparação justa e condizente a uma política de Perdas e Danos. Luma Dórea, Advogada especialista em Direito Público e Conselheira Jurídica é humanista, e em seu blog (www.dralumadorea.com.br) informa e ensina os leitores a fazerem da legislação brasileira um instrumento de proteção aos grupos vulneráveis da sociedade, como mulheres, idosos, pessoas com descapacidades ou com necessidades especiais; o blog também é voltado para todos aqueles que simplesmente tiveram seus direitos e garantias legais ignorados. Luma Dórea , Advogado Luma Dórea PRO Belª em Humanidades, Advogada, Esp. em D. Público, Doutoranda em D. Ambiental Bacharel Interdisciplinar em Humanidades, Advogada especialista em Direito Público e Doutoranda em Direito Ambiental. Advogada ativista das causas feministas, antirracistas, anti LGBTQIA+ fóbicas, em prol dos Direitos Humanos e Constitucionais. Tenho orgulho da minha formação humanista no Bacharelado Interdisciplinar em Humanidades com ênfase em Estudos Jurídicos pelo Instituto de Humanidades, Artes e Ciências da Universidade Federal da Bahia (2013.2). Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (UFBA) (2016.2) Especialista em Direito Público pela Faculdade Bahiana de Direito e Gestão (2020). Doutoranda em Direito Ambiental pela Universidade de Nairobi no Quênia (UONBI). Me considero uma profissional orientada pelo Direito e Justiça Social.